Circulaire du Premier ministre sur les conséquences de la hausse des prix dans le cadre de l’exécution des contrats de la commande publique

Dans le cadre de cette circulaire, le Premier ministre confirme l’essentiel des solutions déployées lors de la crise inflationniste débutée en 2022, après l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Si, en principe, il n’est pas possible de modifier a posteriori un prix définitif dans un contrat public, le Conseil d’État avait autorisé, dans son avis contentieux du 15 septembre 2022, à y déroger sous certaines conditions. Dans cet avis, le Conseil d’Etat a précisé que « si les clauses financières contractuelles, dont le prix, convenues par les parties, ne peuvent, en principe, être modifiées. Il est néanmoins possible de déroger à ce principe dans les conditions fixées par les directives européennes de 2014 relatives aux marchés publics et aux contrats de concession et transposées dans le code de la commande publique ». En outre, il demande aux préfets de sensibiliser les collectivités territoriales et leurs établissements publics, dans le respect de leur libre administration, sur l’importance des principes et règles énoncés dans sa circulaire. Cette circulaire présente en effet les recommandations en matière d’exécution des contrats de la commande publique dans le contexte de hausse des prix de certaines matières premières liée au conflit actuel au Moyen-Orient. Il s’agit :

1) de l’obligation de prévoir des prix révisables pour de nombreux marchés publics ;
2) de la possibilité de procéder à des modifications des seules clauses financières des contrats pour compenser les conséquences des hausses imprévisibles de certains coûts d’approvisionnement des entreprises prestataires ;
3) du droit du cocontractant à être indemnisé sur le fondement de la théorie de l’imprévision ;
4) de la possibilité de résilier le contrat à l’amiable faute d’accord sur les conditions de poursuite du contrat ;
5) de l’application de l’article 1195 du code civil pour les contrats de droit privé.

En ce qui concerne l’obligation de prévoir des prix révisables pour de nombreux marchés publics, le Premier ministre évoque deux articles du Code de la commande publique qui traitent ce sujet. Ainsi, aux termes de l’article R.2112-13 du Code de la commande publique (CCP), « les acheteurs sont tenus de conclure des marchés publics à prix révisables dans le cas où les parties sont exposées à des aléas majeurs du fait de l’évolution raisonnablement prévisible des conditions économiques pendant la période d’exécution des prestations ». C’est notamment le cas des marchés ayant pour objet l’achat de denrées alimentaires, mais aussi l’achat d’énergies lorsque les usages de la profession ne prévoient pas des prix fermes (certains contrats de fourniture de gaz et d’électricité) : L’article R.2112-14 du CCP précise en outre que, « pour les marchés de plus de trois mois qui nécessitent une part importante de fournitures dont le prix est directement affecté par les fluctuations de cours mondiaux, la clause de révision de prix inclut au moins une référence aux indices officiels de fixation de ces cours ». C’est le cas notamment de nombreux marchés de travaux, ainsi que des marchés de transports.

En outre, il est possible de procéder à « une modification des contrats administratifs en cours d’exécution » dans les conditions prévues par les dispositions du Code de la commande publique, rappelle le Premier ministre. La modification envisagée concerne les spécifications techniques et les conditions d’exécution, par exemple « lorsqu’elle vise à substituer un produit ou un matériau à celui initialement prévu et devenu introuvable ou trop cher, à modifier les quantités ou le périmètre des prestations à fournir ou à aménager les conditions et délais de réalisation des prestations pour pallier les difficultés provoquées par cette situation ». Leur application s’agissant d’une modification « sèche » des clauses financières du contrat, c’est-à-dire portant exclusivement sur le prix, sur ses modalités d’évolution ou sur toute autre clause déterminant les conditions de rémunération de l’entreprise cocontractante, a été précisée par le Conseil d’Etat dans son avis du 15 septembre 2022. Le principe selon lequel le prix contractualisé ne peut être modifié découle des principes de libre accès à la commande publique et d’égalité de traitement des candidats qui interdisent, notamment, la remise en cause des conditions de mise en concurrence initiale. Toutefois, les directives « marchés publics » et « contrats de concession » du 26 février 2014, que transpose le code de la commande publique, ont expressément prévu les hypothèses dans lesquelles des modifications du contrat initial sont autorisées.

Cette circulaire précise que « les conditions économiques nouvelles survenues depuis la conclusion du contrat peuvent donc justifier une renégociation des prix ou des autres clauses financières en application des articles R.2194-5 ou R.3135-5 du code de la commande publique, qui prévoient la possibilité de modifier les marchés ou les concessions « lorsque la modification est rendue nécessaire par des circonstances qui ne pouvaient pas être prévues ». Le Conseil d’Etat précise « qu’une telle modification n’est possible que si l’augmentation des dépenses exposées par l’opérateur économique ou la diminution de ses recettes imputables à ces circonstances ont dépassé les limites ayant pu raisonnablement être envisagées par les parties lors de la passation du contrat ». En revanche, elle ne peut avoir pour effet d’assurer au contractant la couverture des risques dont il a tenu ou aurait dû tenir compte dans ses prévisions initiales. Le montant de la compensation est négocié entre les parties dans la limite de ce qui est nécessaire pour permettre à l’entreprise titulaire de poursuivre l’exécution du contrat dans le respect de l’exigence constitutionnelle de bon emploi des deniers publics et du principe général interdisant aux personnes publiques de consentir des libéralités. Le Conseil d’Etat a ainsi rappelé que « la modification de prix doit être strictement limitée dans son champ d’application et dans sa durée à ce qui est rendu nécessaire par les circonstances imprévisibles pour assurer la continuité du service public et la satisfaction des besoins de la personne publique ». L’acheteur devra donc vérifier la réalité et la sincérité des justificatifs apportés par le titulaire pour éviter de payer des sommes sans lien avec les circonstances imprévisibles ou dont la réalité ne serait pas objectivement justifiée. A cet égard, le titulaire devra notamment fournir des éléments comptables et de décomposition de ses coûts afin de justifier, par des éléments objectifs, sa demande et le calcul du montant de la modification demandée. Enfin, ces modifications sont limitées à 50 % du montant initial du contrat pour les marchés et concessions conclus par les pouvoirs adjudicateurs.

Cependant, si le cocontractant fait face à des pertes anormales, les parties peuvent aussi « choisir, plutôt que de modifier le contrat, de conclure une convention d’indemnisation sur le fondement de la théorie de l’imprévision » . À noter que l’indemnisation n’est « pas soumise au plafond de 50 % » prévu par le Code de la commande publique. Pour la détermination du montant de l’indemnité, « la jurisprudence laisse traditionnellement à la charge du titulaire une partie de l’aléa variant de 5 à 25 % du montant de la perte effectivement subie, en fonction des circonstances et compte tenu des éventuels profits dégagés par l’entreprise dans le cadre du contrat en dehors de la période d’imprévision ». En cas de désaccord entre les parties sur les modifications à apporter au contrat ou sur l’indemnisation à verser au cocontractant, ou si leur accord est insuffisant pour éviter le bouleversement de l’économie des contrats, cette indemnité peut être octroyée par le juge. La condition tenant au bouleversement de l’économie des contrats doit être analysée au cas par cas en tenant compte des spécificités du secteur économique et des justifications apportées par l’entreprise.

Lire la circulaire N°6529/SG du Premier ministre du 24 avril 2026, publiée le 28 avril 2026
Lire la fiche technique de la DAJ de Bercy relative à ce sujet, mise à jour le 28 avril 2026