Décret relatif à la protection fonctionnelle et physique des candidats aux élections municipales et portant diverses modifications du code électoral

Par conséquent, la loi du 21 mars 2024 « renforçant la sécurité et la protection des maires et des élus locaux » a ajouté un nouveau chapitre au Code électoral consacré à la protection des candidats. Ce décret du 8 janvier dernier définit donc les modalités d’application de ce nouveau chapitre V ter du Code électoral. Ledit chapitre comporte un article L.52-18-1 dans le Code électoral, selon lequel « chaque candidat bénéficie, pendant les six mois précédant le premier jour du mois de l’élection et jusqu’au tour de l’élection auquel il participe, de la protection prévue aux articles L.134-1 à L.134-12 du code général de la fonction publique. Cette protection est assurée par l’Etat ». Le décret s’articule autour de trois axes structurants (article 1^er du décret) :

1) Le premier concerne donc l’extension aux candidats aux élections locales du régime de protection fonctionnelle applicable aux agents publics, reprenant intégralement en leur faveur les articles R.134-1 à R.134-8 du Code général de la fonction publique (CGFP). Il s’agit ici tout d’abord de définir les modalités d’application de l’extension ou la transposition de la protection fonctionnelle prévue pour les agents publics au bénéfice des candidats aux élections locales, si ces derniers sollicitent une telle protection. Celle-ci est identique à celle des fonctionnaires, prévue aux articles L.134-1 à L.134-12 du Code général de la fonction publique, à la seule différence qu’elle est assurée par le ministère de l’Intérieur et non par les employeurs publics locaux (article R.39-11 introduit au Code électoral par ce décret). Le ministère de l’Intérieur prendra à sa charge les frais de justice civile ou pénale, y compris les frais d’avocat, lorsque le candidat fait l’objet de poursuites en dehors d’une faute personnelle. Cette extension s’inscrit dans le mouvement jurisprudentiel progressif illustré par l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Versailles du 9 février 2024 (n°22VE01436), qui a reconnu l’applicabilité du principe général du droit à la protection fonctionnelle aux conseillers municipaux n’exerçant pas de fonctions exécutives. Cette protection est assurée par l’État, pendant les six mois précédant le premier jour du mois de l’élection et jusqu’au tour de l’élection auquel le candidat participe.

Cette extension de la protection fonctionnelle à l’ensemble des candidats aux élections induit qu’un candidat harcelé, agressé, injurié, menacé, diffamé dans l’exercice de ses fonctions aura désormais droit à une protection par l’Etat. Elle couvre en effet les menaces verbales, écrites ou physiques dont les candidats pourront faire l’objet. Lorsqu’un risque manifestement avéré est constaté, le ministère doit prendre « les mesures d’urgence de nature à le faire cesser ». Et le candidat peut demander, si la situation l’exige, que cette protection soit accordée à son conjoint, concubin ou partenaire de pacs ainsi qu’à ses enfants et parents (L.134-7 du CGFP), précise ce décret.

2) Le deuxième axe concerne le dispositif de remboursement des dépenses de sécurité (au titre de la protection physique). En effet, l’article L.52-18-2 du Code électoral, précisé par les nouveaux articles R.39-12 à R.39-14 issus de ce décret, institue un mécanisme de remboursement des dépenses de sécurité des candidats. Le décret dispose que « les candidats peuvent se voir rembourser, dans certaines conditions, les dépenses de sécurité qu’ils ont engagées pendant la campagne, si la protection n’est pas assurée directement par les services du ministère de l’Intérieur ». Il peut s’agir de dépenses de surveillance ou gardiennage de locaux (permanences électorales, salles de réunions…) ou de celles liées à la protection de l’intégrité physique du candidat (garde du corps).

Le remboursement de telles dépenses est subordonné à des conditions cumulatives strictes. La première exige que les mesures de protection ne puissent être assurées par un service public administratif en raison de leur caractère électoral. Cette condition suppose que le candidat démontre l’impossibilité pour les forces de police ou de gendarmerie d’assurer la protection requise. L’appréciation de cette impossibilité relève du préfet. La seconde condition impose que la menace soit avérée, notion qui implique l’existence d’éléments matériels objectifs attestés par le dépôt d’une plainte auprès des services de police ou de gendarmerie. Le caractère avéré s’oppose ainsi à la simple appréhension subjective ou à la menace potentielle. Cette protection n’est donc évidemment pas systématique : il revient au candidat de prouver qu’il est sous la menace d’un risque avéré. S’agissant de la procédure de demande, le I du nouvel article R.39-12 du Code électoral instauré par ce décret prévoit que « le candidat qui souhaite bénéficier du remboursement prévu pour sa protection doit transmettre au représentant de l’État dans le département où se trouve la circonscription dans laquelle il souhaite faire acte de candidature, une demande visant à ce que soient évalués le caractère avéré et le niveau de menace dont il fait l’objet. Il doit joindre à cet effet à sa demande :

• La copie du procès-verbal de plainte déposée auprès du commissariat de police ou de la brigade de gendarmerie et relatif à la menace dont il fait l’objet ainsi que tout élément utile permettant au représentant de l’État de procéder à cette évaluation.
• Toute pièce justificative ou élément de nature à établir la date et la preuve de l’officialisation de sa candidature par une déclaration publique ou, le cas échéant, par la déclaration d’un mandataire ou d’une association de financement électorale ou, après le dépôt de candidature, le récépissé définitif délivré par l’autorité administrative compétente ».

En application du II de ce nouvel article R.39-12 du Code électoral, « à l’issue de ce dépôt de plainte, un signalement administratif est communiqué par le commissariat de police ou la brigade de gendarmerie ayant reçu la plainte au représentant de l’État dans le département où se trouve la circonscription dans laquelle le candidat souhaite faire acte de candidature. Il doit sur ce point apporter tout élément utile permettant au représentant de l’État d’évaluer le caractère avéré et le niveau de la menace ». Au regard de ces éléments, le préfet « évalue la gravité des menaces auxquelles le candidat est exposé, à raison de sa candidature, selon deux niveaux de risque pour un candidat », en application du III du nouvel article 39-12 du Code électoral qui les définit ainsi :

Niveau 1 : menace avérée pesant sur le candidat en raison de propos qui excèdent manifestement les limites de la polémique électorale, par quelque moyen que ce soit, et en particulier lorsqu’ils présentent un caractère injurieux, diffamatoire ou outrageant.

Niveau 2 : menace avérée relevant du niveau 1 accompagnée d’un risque grave et immédiat de mise à exécution de cette menace et en particulier d’atteinte à l’intégrité physique du candidat.

Pour ce faire, le préfet se base sur un référentiel établi par le ministère de l’Intérieur. Ce référentiel présente les différents types de menaces dont les candidats pourraient faire l’objet en prenant notamment en compte :

  les délits et les crimes dont ils sont menacés et les moyens utilisés pour proférer ces menaces
  la réitération des faits et des menaces
  la dangerosité caractérisée de l’auteur des faits ou des personnes susceptibles de les commettre
  les risques de mise à exécution des menaces et d’atteinte à l’intégrité physique des candidats ou des membres de leurs famille ou à l’intégrité des biens
  le commencement d’exécution des délits et crimes en question.

Le préfet doit ensuite informer le candidat concerné du niveau de gravité de la menace retenu et des mesures de protection dont il peut bénéficier. L’évaluation préfectorale, bien que guidée par ce référentiel, conserve une dimension d’appréciation qui en fait un acte administratif détachable de la procédure électorale, donc susceptible de recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif. S’agissant du remboursement, le nouvel article R.39-13 du Code électoral fixe un plafond de remboursement en fonction du niveau de gravité de la menace à laquelle le candidat est exposé :

  Pour les menaces relevant du niveau 1 : le montant de ce plafond est de 15 000 euros.
  Pour les menaces relevant du niveau 2 : le montant de ce plafond est de 75 000 euros.

Cependant, ce remboursement doit répondre à deux obligations : d’une part, seules peuvent être remboursées les dépenses engagées par les candidats pour des mesures de protection différentes de celles mises en œuvre par l’État au titre de l’article L. 52-18-1 du Code électoral (surveillance policière mise en place par exemple). D’autre part, les activités privées de sécurité dont le remboursement est demandé par le candidat doivent être opérées par des prestataires disposant d’un agrément délivré conformément aux conditions exigées par le code de la sécurité intérieure (article L.612-9).

Par ailleurs, la procédure de demande de remboursement des dépenses de sécurité mentionné à l’article L.52-18-3 du code électoral auprès de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques s’inscrit dans l’architecture procédurale complexe du droit électoral. Le nouvel article R.39-14 du Code électoral impose la transmission par le candidat d’un état détaillé au plus tard à 18 heures le dixième vendredi suivant le premier tour du scrutin, sous peine d’irrecevabilité de la demande. Les pièces justificatives exigées par le décret pour accompagner cet état détaillé, incluent notamment :

  le numéro de SIRET de l’entreprise de sécurité avec laquelle il a contracté.
  toute pièce justificative ou élément de nature à établir la date et la preuve de l’officialisation de sa candidature par une déclaration publique ou, le cas échéant, par la déclaration d’un mandataire ou d’une association de financement électorale
  le récépissé définitif délivré par l’autorité administrative compétente.

La transmission de ces documents s’effectue par voie électronique. Par ailleurs, la décision de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) statuant sur l’état détaillé produit par le candidat doit être notifiée au représentant de l’État dans le département afin qu’il procède au remboursement des sommes réglées.

3) Diverses autres modifications du Code électoral (articles 2 à 6 du décret)

D’une part, le décret modifie des dispositions du code électoral relatives à la durée du mandat des membres de la commission de contrôle des listes électorales prévue à l’article L.19 du code électoral nommés dans chaque commune, passant de 3 à 6 ans. Cela est applicable en métropole comme en territoires ultramarins. D’autre part, le texte contient des dispositions relatives au scrutin municipal à Paris, Lyon et Marseille. Il crée donc un « bureau centralisateur intermédiaire » désigné par le préfet dans chaque secteur où sera établi un recensement intermédiaire des votes dudit secteur. Le nouvel article R.130 A du Code électoral instaure ainsi une procédure en deux étapes :

  Un bureau centralisateur intermédiaire par secteur recense les votes.
  Un bureau centralisateur communal finalise les résultats en présence des délégués de liste.

Il s’agit ici de dispositions d’application de la loi n°2025-795 du 11 août 2025 visant à réformer le mode d’élection des membres du conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et de Marseille.

Enfin, le décret du 8 janvier 2026 actualise les règles relatives à la dématérialisation des procurations, simplifiant les démarches pour les électeurs et les candidats. Il procède à des corrections légistiques du décret n°2025-1059 du 3 novembre 2025 relatif à la dématérialisation complète de l’établissement et de la résiliation d’une procuration et portant diverses modifications du code électoral.

Lire le décret n°2026-8 du 8 janvier 2026, publié au Journal officiel du 9 janvier 2026