Deux jurisprudences importantes en matière d’octroi de la protection fonctionnelle

Ainsi, dans une première décision (CE, 30 juin 2026, n°493299), le Conseil d’État juge que « le principe général du droit à la protection fonctionnelle des agents publics mis en cause ne peut pas fonder l’octroi de cette protection à des conseillers municipaux dépourvus de délégation du maire » . Seuls les maires, les élus les suppléant et ceux titulaires d’une délégation peuvent en bénéficier, sur le fondement de l’article L.2123-34 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Il censure ainsi le raisonnement inverse retenu par la Cour administrative d’appel de Versailles, qui avait admis une substitution de base légale au profit du principe général du droit. Dans cette affaire, le Conseil d’Etat a pris en charge l’examen de la légalité de plusieurs délibérations par lesquelles un conseil municipal avait décidé d’accorder la protection fonctionnelle aux conseillers issus de la majorité municipale.

En l’espèce, un conseiller municipal d’opposition a porté plainte avec constitution de partie civile pour diffamation publique envers un citoyen chargé d’un mandat public contre les 23 élus majoritaires. Il leur reproche d’être co-signataires, avec le maire, d’une tribune publiée dans le bulletin municipal alléguant qu’il avait commis des faits délictueux lorsqu’il était adjoint en charge des finances. Saisi par le conseiller d’opposition à l’origine de la plainte, le Tribunal administratif de Versailles avait annulé, en première instance, les sept délibérations bénéficiant à des conseillers ne disposant d’aucune délégation, au motif que l’article L.2123-34 du CGCT réserve la protection fonctionnelle au maire, à ses suppléants et aux élus délégataires (TA Versailles, 14 avril 2022, n°2001705). Toutefois, en appel, les juges de la Cour administrative d’appel de Versailles ont statué en sens contraire et annulé le jugement en estimant que le principe général du droit à la protection fonctionnelle des agents publics pouvait leur être appliqué. Par son arrêt, la Cour a estimé pouvoir substituer aux dispositions de l’article L.2123-34 précité le principe général du droit à la protection fonctionnelle des agents publics, à l’ensemble des conseillers municipaux « quel que soit le mode d’accès à leurs fonctions », y compris, selon elle, à ceux non investis de fonctions exécutives (CAA Versailles, 9 février 2024, n°22VE01436).

Néanmoins, le Conseil d’État censure l’arrêt d’appel pour erreur de droit. Il considère que « les conseillers municipaux n’exerçant pas de fonctions exécutives ne se trouvent pas, « au regard des risques auxquels leur mandat les expose », dans la même situation que le maire, ses suppléants et les élus délégataires et ils ne peuvent, « compte tenu de la nature de leurs missions et des conditions d’exercice de leur mandat », être regardés comme des agents publics ». Il en déduit que le principe général du droit – expressément réaffirmé, pour les conseillers municipaux, par l’article L.2123-34 du CGCT – ne saurait, par lui-même, imposer qu’une protection identique soit accordée aux élus dépourvus de fonction exécutive. Il confirme par là ce que le Conseil constitutionnel avait déjà jugé précédemment dans sa décision de 2024 (CC, 11 octobre 2024, QPC n°2024-1107). Cette jurisprudence de principe exclut donc toute lecture extensive qui aurait permis, par la voie prétorienne, de contourner le champ d’application restreint de cet article L.2123-34 du CGCT. S’il reste loisible au législateur, auquel les principes généraux du droit ne s’imposent pas, de faire évoluer ce cadre afin d’étendre le bénéfice de la protection fonctionnelle à l’ensemble des élus locaux lorsqu’ils sont mis en cause et poursuivis pénalement, force est de constater qu’il n’a pas saisi cette occasion lors de l’adoption de la loi du 22 décembre 2025 portant statut de l’élu local. Autrement dit, même après l’entrée en vigueur de cette loi visant à étendre le bénéfice de la protection fonctionnelle à l’ensemble des élus locaux, cette extension demeure toutefois limitée aux situations dans lesquelles l’élu est victime d’atteintes subies dans l’exercice de son mandat, c’est-à-dire que lorsqu’un élu (conseiller municipal « ordinaire ») fait l’objet de poursuites pénales ou d’une mise en cause personnelle, le bénéfice de la protection fonctionnelle reste réservé aux seuls titulaires de fonctions exécutives.

La deuxième jurisprudence qui se réfère à cette notion de protection fonctionnelle est un arrêt de la Cour administrative d’appel (CAA de PARIS, 9^e chambre, 14 septembre 2026, n°25PA00788, Inédit au recueil Lebon), où celle-ci a décidé d’annuler le refus de protection fonctionnelle opposé par le maire d’une commune à un agent qui dénonçait des faits de harcèlement moral. Si la Cour ne reconnaît pas l’existence d’un harcèlement, elle juge en revanche que « le maire, directement mis en cause, ne pouvait pas se prononcer lui-même sur la demande, au regard du principe d’impartialité ». Cet arrêt rendu le 14 septembre 2026 par la Cour administrative d’appel de Paris apporte donc une réponse claire sur la compétence à statuer sur une demande de protection fonctionnelle faite par un agent public, tout en rappelant les exigences probatoires qui conditionnent l’indemnisation.

En l’espèce, recruté en 2014 par la commune de Bussy-Saint-Georges, en Seine-et-Marne, en qualité de directeur de cabinet puis nommé directeur de la communication, un agent contractuel avait sollicité en mai 2021 le bénéfice de la protection fonctionnelle, en invoquant des faits de harcèlement moral qu’il imputait notamment au maire, à un élu et au directeur de cabinet. Il réclamait également la réparation de ses préjudices par l’octroi d’une indemnité. Le maire avait rejeté sa demande de protection le 6 juillet 2021 et cette décision a fait l’objet d’un recours de l’agent lésé devant le juge administratif. Le tribunal administratif de Melun avait écarté l’ensemble des prétentions de l’agent par un jugement de première instance en date du 19 décembre 2024. Cependant, les juges d’appel annulent ce jugement par cet arrêt récent en s’appuyant sur un moyen d’ordre public tiré d’office.

En effet, dans le sillage d’une décision du Conseil d’État de 2020 (CE, 29 juin 2020, n°423996), selon laquelle « le principe d’impartialité interdit au supérieur hiérarchique mis en cause, à raison d’actes insusceptibles de se rattacher à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique, de statuer sur la demande de protection fonctionnelle de son subordonné, quand bien même il serait en principe l’autorité compétente », les juges du fond de la Cour administrative d’appel de Paris fondent leur décision sur un moyen relevé d’office, tiré de l’incompétence du maire pour statuer sur la demande (il ne peut être en même temps juge et partie). En principe, en vertu de l’article L.2122-18 du CGCT, le maire, seul chargé de l’administration communale, est normalement compétent pour se prononcer sur les demandes de protection fonctionnelle émanant des agents de la commune. Mais lorsque la demande vise des faits de harcèlement le concernant personnellement et comporte des éléments susceptibles d’en faire présumer l’existence, il ne peut statuer sans méconnaître l’impartialité. Ainsi, il lui appartient donc de transmettre la demande à l’un de ses adjoints ou, à défaut, à un conseiller municipal, dans les conditions prévues par l’article L.2122-17 du même Code qui organise la suppléance en cas d’empêchement. Pour autant, malgré l’annulation du jugement de première instance, l’agent n’a pas obtenu l’indemnisation qu’il sollicitait. La Cour rappelle que « même si l’illégalité d’un refus de protection fonctionnelle constitue en principe une faute, elle n’ouvre pas droit à réparation lorsque la décision était, au fond, justifiée. Il fallait donc déterminer si le harcèlement moral allégué était réellement établi » . La procédure se passe de manière suivante : l’agent doit d’abord soumettre des éléments de fait probants susceptibles de faire présumer le harcèlement en cause, l’administration démontre ensuite que les agissements reprochés sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement et le juge forme sa conviction au vu de ces échanges. Dans ce cas particulier, les faits dénoncés ne permettaient pas de présumer un harcèlement moral.

Cet arrêt présente donc un double intérêt pour les agents publics. Il confirme que la demande de protection fonctionnelle visant l’autorité territoriale doit être instruite par une autorité impartiale, faute de quoi le refus encourt l’annulation. Il rappelle aussi que la victoire sur ce terrain ne dispense cependant pas l’agent de prouver le harcèlement pour obtenir réparation. La constitution du dossier, avec des éléments datés, circonstanciés et corroborés, demeure donc déterminante dès la demande adressée à la collectivité.

[Consulter la décision du Conseil d’Etat du 30 juin 2026, n°493299 sur le lien suivant : https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000054380555?fonds=ALL&init=true&page=1&query=493299&searchField=ALL]

[Consulter l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Paris du 14 septembre 2026, req. n°25PA00788 sur le lien suivant : https://www.doctrine.fr/d/CAA/Paris/2026/CETATEXT000054841685]