Adoptée à l’unanimité par le Parlement le 23 décembre 2025, après que députés et sénateurs de la Commission mixte paritaire ait échoué à s’entendre pour faire adopter un texte de compromis sur le projet de budget pour 2026, une loi n°2025-1316 du 26 décembre 2025 spéciale de finances, prévue par la Constitution (article 47) et par l’article 45 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, a été promulguée et publiée au Journal officiel du 27 décembre 2025. Il s’agit d’un palliatif budgétaire exceptionnel et temporaire, applicable jusqu’à l’adoption d’un projet de loi de finances pour 2026. Cette loi spéciale de finances vise donc à assurer la continuité de la vie nationale et le fonctionnement régulier des services publics dans l’attente de l’adoption du budget pour 2026. Celle-ci est donc une loi de finances « minimale » qui a pour vocation à autoriser le Gouvernement à percevoir les impôts existants et à engager certaines dépenses, notamment à destination des collectivités locales. Elle ne comporte que 3 articles.
Il est à noter que la loi spéciale a un périmètre restreint : elle ne peut a priori pas comporter de mesure nouvelle par rapport au budget 2025. Dans un avis du 9 décembre 2024, le Conseil d’État avait déjà précisé quelles dispositions fiscales pouvaient figurer dans une loi de finances spéciale. Ainsi, pour le Conseil d’État, la loi spéciale doit fixer l’ensemble des ressources, notamment fiscales, de l’État, et doit permettre, par ailleurs, le respect des engagements européens de la France et le fonctionnement des collectivités territoriales. Cette loi contient trois types d’autorisations :
- autorisation à percevoir les impôts existants (article 1) ;
autorisation de prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales (PSR-CT), notamment le versement de la Dotation Globale de Fonctionnement (article 2)
autorisation d’emprunt de l’État en 2025 (article 3) ;
Concernant les collectivités territoriales, il est donc prévu que le versement de la DGF, ainsi que des autres dotations qui constituent des prélèvements sur recettes de l’Etat attribués aux collectivités, sera limité à leur montant de 2025. Les versements interviendront selon leurs modalités habituelles.
Pour préciser l’application de cette loi spéciale, le Gouvernement a publié au Journal officiel du 30 décembre 2025 un décret n°2025-1397 du 29 décembre 2025 ouvrant les crédits nécessaires pour les services votés et portant leur répartition, conformément à l’article 47 de la Constitution. Ce décret (avec ses quatre annexes) vise à couvrir les besoins des missions et programmes budgétaires pour démarrer la gestion 2026, avec des ouvertures de crédits dans la limite de ce que prévoyait la loi de finances pour 2025 et représentant le minimum de crédits que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le Parlement, à compter du 1er janvier 2026. Il est également pris un arrêté du 29 décembre 2025 relatif à la gestion et au contrôle budgétaires pendant la période de mise en œuvre de la loi n°2025-1316 du 26 décembre 2025 spéciale de finances, paru au Journal officiel du 30 décembre 2025. Il définit les modalités et les procédures relatives au contrôle budgétaire de l’Etat du 1er janvier 2026 jusqu’à la date d’entrée en vigueur de la loi de finances pour 2026.
Dans l’attente de l’adoption d’une loi de finances pour 2026, deux circulaires du 30 décembre 2025 organisent les modalités de mise à disposition des ressources et de consommation en crédits et en emplois, pendant la période dite « des services votés » :
1) La circulaire interministérielle relative à la mise en œuvre du décret de services votés à compter du 1er janvier 2026 : mise en place d’une régulation budgétaire renforcée
2) La circulaire relative à la gestion budgétaire de l’Etat et des organismes publics et opérateurs financés par l’Etat pendant la période des services votés en 2026
Dans le cadre de ces deux circulaires, le Premier ministre et la ministre chargée de l’Action et des Comptes publics précisent les modalités d’application de la loi spéciale et notamment du décret portant ouverture et répartition des crédits au titre des services votés. Ils indiquent à toutes les administrations publiques que « le décret ouvrant les crédits applicables aux seuls services votés permet de doter chaque programme au sens de la nomenclature budgétaire du projet de loi de finances pour 2026, dans la limite des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2025 ». Ainsi, « au regard du caractère par nature provisoire de la période des services votés, du strict encadrement prévu par le cadre constitutionnel et organique, et de la nécessité de ne pas préempter les autorisations budgétaires qui seront effectivement adoptées par le législateur financier via la loi de finances pour 2026, la mise à disposition aux gestionnaires dès le début de la gestion de l’intégralité des crédits ouverts par décret ne peut être autorisée. Dès lors, un blocage des crédits ouverts sera mis en place à l’ouverture de la gestion 2026 sur chaque programme doté de crédits limitatifs ».
Le Premier ministre demande aux ministères, dans la première circulaire, de veiller à la stricte application des services votés et d’adopter un principe de prudence et de parcimonie dans les dépenses qui seront engagées et payées à partir du 1er janvier 2026. A ce titre, une régulation budgétaire renforcée (avec blocage des autorisations d’engagement et des crédits de paiement) sera mise en place dès le début de la gestion 2026. Ces modalités doivent uniquement permettre d’assurer la continuité des services publics, en particulier le financement de la rémunération des agents publics, du fonctionnement courant des services nécessaires, ainsi que des dispositifs d’intervention rendus obligatoires par des textes législatifs et réglementaires en vigueur.
En revanche, le Premier ministre affirme clairement que « hormis cas d’urgence nationale nécessitant une action immédiate pour préserver la sécurité ou les intérêts vitaux du pays, aucune dépense nouvelle ne sera ni engagée, ni mise en œuvre. Ainsi, concernant les dépenses d’investissement, seuls continueront à être financés les projets déjà en cours de réalisation et les projets faisant l’objet d’un besoin urgent et avéré. Les départs d’agents ne seront remplacés qu’à hauteur des besoins strictement nécessaires pour assurer la continuité des services publics. Toutes les dépenses discrétionnaires pouvant être suspendues (notamment les dotations et subventions modulables et les soutiens divers) le seront à compter du 1er janvier 2026 » .
Dans la seconde circulaire, la ministre de l’Action et des Comptes publics ajoute des précisions selon lesquelles « seuls 25 % de la ressource ouverte en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) seront disponibles sur les programmes relevant du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux, sur les crédits de personnel, dits de titre 2 (T2) et sur les autres titres (HT2), le reste des crédits faisant l’objet d’un blocage. La mise en place des blocages dans CHORUS est effectuée à l’ouverture de la gestion, le 2 janvier 2026, par la direction du Budget, préalablement à la mise à disposition des crédits disponibles au niveau des budgets opérationnels de programme (BOP) par le responsable de programme (RPROG) ».
La ministre précise néanmoins dans sa circulaire que, « par exception, les programmes dotés de crédits évaluatifs ne feront pas l’objet de ce blocage de crédits. Au regard des avis rendus par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) sur les prévisions de dépenses, les blocages pourront être partiellement levés pour porter les crédits disponibles à hauteur des besoins confirmés comme étant indispensables à la continuité des services publics pour les trois premiers mois de l’année. En cas de besoin avant cet avis ou d’évènement de gestion imprévu, sur demande conjointe et motivée présentée par le responsable de la fonction financière ministérielle (RFFIM) et le RPROG, il pourra être procédé ponctuellement et à titre exceptionnel à d’autres déblocages partiels de crédits sur décision du CBCM, après accord de la direction du Budget en lien avec son cabinet et celui du Premier Ministre ».
La conclusion de nouvelles conventions, de nouveaux contrats ou d’avenants aux conventions et contrats existants, y compris un avenant ou une annexe financière annuels à une convention-cadre, ainsi que la sélection d’attributaires dans le cadre de nouveaux appels d’offres ou appels à projet financés sur crédits budgétaires, sont suspendus, sauf s’il peut être démontré qu’ils sont absolument indispensables pour poursuivre l’exécution des services publics ou qu’il résulterait de leur report un coût disproportionné pour l’Etat. Les dépenses d’intervention discrétionnaires ne doivent faire l’objet d’engagement, sauf si elles résultent d’un engagement contractuel de l’Etat déjà existant ou répondent à une nécessité de continuité essentielle de services publics.
L’engagement de nouvelles dépenses est exécuté dans le respect des orientations suivantes :
Les dépenses de fonctionnement courant des services sont limitées à celles strictement nécessaires pour assurer la continuité de l’activité des services publics ;
Les dépenses d’intervention dites « de guichet » (à titre d’exemple, les prestations sociales) continuent de s’exécuter en application des textes législatifs et réglementaires en vigueur. Celles-ci sont entendues comme les dépenses qui sont rendues obligatoires par des textes législatifs et réglementaires en vigueur et dont l’octroi ne nécessite pas de décision discrétionnaire de l’ordonnateur.
Les dépenses relatives aux investissements déjà entamés, ayant fait l’objet d’engagements juridiques, peuvent être poursuivies, sous réserve de pouvoir assurer la couverture des AE engagées en crédits de paiements en 2026. En revanche, il n’est pas procédé à l’engagement de dépenses relatives à de nouveaux projets d’investissements. Cependant, « pourront faire exception :
L’engagement de tranches d’autorisations d’engagement (AE) strictement liées à des tranches précédentes d’un même projet déjà engagé, qui ne pourrait être reporté sans qu’il en résulte un coût disproportionné pour l’Etat ;
Et « les dépenses d’investissement urgentes », dont il pourra être démontré qu’elles sont nécessaires à la continuité de l’activité des services, notamment le remplacement d’équipements, ou indispensables pour garantir la sécurité des biens et des personnes ».
Les dépenses relatives aux prises de participations ou opérations en capital ne peuvent être réalisées ; pourront faire exception les prises de participations ou opérations en capital dont il pourra être démontré qu’elles sont indispensables à la continuité de la vie de la nation ou liées à des engagements antérieurs. De nouveaux prêts ou avances ne pourront être accordés qu’en cas d’urgence ou de besoin lié à la continuité des services publics. Les dépenses relatives à l’exécution des décisions de justice doivent être honorées.
Lire la loi n°2025-1316 du 26 décembre 2025 spéciale de finances, publiée au JO du 26 décembre 2025
Lire le décret n°2025-1397 du 29 décembre 2025, paru au JO du 30 décembre 2025
Lire l’arrêté du 29 décembre 2025, paru au JO du 30 décembre 2025
Lire la circulaire interministérielle n°6515-SG du 30 décembre 2025 relative à la mise en œuvre du décret de services votés à compter du 1er janvier 2026
Lire la circulaire NOR : CPPB2536414C du 30 décembre 2025
— Dernière mise à jour le 7 janvier 2026
