Principes régissant la communication des listes électorales

En effet, les règles applicables en la matière sont évoquées notamment dans le cadre de deux réponses ministérielles : celle en date du 24 août 2023, publiée au JO du Sénat, p.5083 et celle du 5 mars 2024, publiée au JOAN, p.1598. Ces réponses ministérielles indiquent que « aux termes de l’article L.37 du Code électoral (introduit par la loi Pochon-Warsmann n°2016-1048 du 1^er août 2016), tout électeur peut prendre communication et obtenir copie de la liste électorale de la commune à la mairie ou des listes électorales des communes du département à la préfecture, à la condition de s’engager à ne pas en faire un usage commercial. Tout candidat et tout parti ou groupement politique peuvent prendre communication et obtenir copie de l’ensemble des listes électorales des communes du département auprès de la préfecture, à la condition de s’engager à ne pas en faire un usage commercial ». Si le demandeur n’entre dans aucune de ces trois catégories de personnes, la communication de la liste doit être refusée. La communication de la liste électorale peut être demandée par tout électeur inscrit sur la liste électorale d’une commune française, la communication n’étant pas limitée aux électeurs du département ou de la commune, selon l’instruction n°INTA1830120J du 21 novembre 2018 relative à la tenue des listes électorales et des listes électorales complémentaires.

Toute personne qui justifie par tous moyens ou déclare sur l’honneur être électrice peut accéder et obtenir copie de la liste électorale (CADA, 7 juillet 2005, n°20052701). Selon le site du ministère de l’Intérieur ou service-public.fr, le demandeur doit « présenter sa carte électorale ». L’instruction ne précise cependant rien à ce sujet. Concernant la notion « d’usage purement commercial » des listes électorales, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) estime que « le caractère purement commercial ou non de l’usage des listes s’apprécie au regard de l’objet de la réutilisation envisagée et de l’activité dans laquelle elle s’inscrit, la forme juridique du « réutilisateur », le caractère onéreux ou non de l’usage constituant à cet égard de simples indices » (CADA, 2 avril 2009, n°20091074). Doivent être regardées comme purement commerciales : la commercialisation des données elles-mêmes, après retraitement ou non ; leur utilisation dans le cadre d’une activité à but lucratif. Il en résulte, en synthèse, « que dès lors que la liste électorale est susceptible d’être utilisée, à une échéance plus ou moins éloignée, dans le cadre de l’activité professionnelle à but lucratif du demandeur, la demande de communication pourra être rejetée » (CADA, 24 janvier 2019, n°20190154). De même, l’instruction de 2018 précise encore que « l’intéressé doit produire une demande écrite certifiant qu’il s’engage sur l’honneur à ne pas faire un usage commercial de la liste électorale qui lui sera communiquée ». Néanmoins, dans le cas d’un demandeur, qui est chargé d’enquête au sein d’une société spécialisée dans le recouvrement de créances civiles et commerciales et l’enquête civile et qui ne faisait valoir aucune activité d’ordre politique ou civique, ni aucune autre finalité étrangère à son activité professionnelle, la CADA estime que « la demande peut être regardée comme tendant à un usage commercial des listes électorales, en dépit de la production par l’intéressé d’un engagement écrit de sa part à ne pas en faire un tel usage » (CADA, 5 avril 2018, n°20181193).

La réponse ministérielle du 24 août 2023 précise, quant à elle, que « l’article R.20 du Code électoral fixe les mentions obligatoirement présentes sur les listes communiquées en vertu de cette disposition : il s’agit des données d’identification de l’électeur (nom, nom d’usage, prénoms, date et lieu de naissance), de l’adresse au titre de laquelle l’électeur est inscrit sur la liste électorale, du numéro du bureau de vote et du numéro d’ordre séquentiel sur la liste d’émargement du bureau de vote. En effet, l’article L.37 du code électoral constitue une dérogation au principe posé à l’article L.311-6 du CRPA selon lequel l’administration ne communique pas d’informations relevant de la vie privée de personnes physiques identifiables (secret de la vie privée). Par conséquent, à ce jour, la communication des listes électorales entraîne la diffusion de données personnelles des électeurs, leur date de naissance et leur adresse, sans que leur consentement ne soit requis. Cette possibilité a été confirmée par la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) le 10 décembre 2020 (avis n°20203381) qui a rappelé que « par dérogation aux dispositions des articles L.311-5 et L.311-6 du code des relations entre le public et l’administration qui font obstacle à la communication aux tiers d’informations mettant en cause la vie privée de personnes physiques identifiables, l’article L.37 du code électoral permet à tout électeur, candidat, groupement ou parti politique d’obtenir, sous certaines conditions, communication intégrale des listes électorales, y compris des mentions intéressant la vie privée des électeurs (date et lieu de naissance, domicile) ». C’est ce qui ressort d’une réponse ministérielle du 23 septembre 2021, publiée au JO du Sénat, p.5517.

La réponse ministérielle du 5 mars 2024 affirme que « la communication des listes électorales entraîne de fait la diffusion des données personnelles des électeurs, couvertes par les règles sur la protection de la vie privée. Cela est justifié par une volonté de transparence démocratique exprimée par le législateur à l’occasion de la loi n°2016-1048 du 1^er août 2016, puisque ce régime a vocation à donner toute sa portée à l’article L.20 du Code électoral en permettant aux électeurs de veiller à la régularité des inscriptions sur les listes électorales et d’en obtenir la rectification par la voie d’un recours contentieux. Cet article dispose que « tout électeur inscrit sur la liste électorale de la commune peut demander, auprès du tribunal judiciaire, l’inscription ou la radiation d’un électeur omis ou indûment inscrit ou contester la décision de radiation ou d’inscription d’un électeur. Le représentant de l’État dans le département dispose du même droit ». Le législateur a ainsi autorisé l’atteinte à la protection de la vie privée des électeurs, en permettant une communication des listes électorales dans leur ensemble, sans occultation de leurs noms, prénoms, dates de naissance et adresses, dans le but de permettre un contrôle citoyen de ces listes. Elle permet également d’assurer que les électeurs puissent être accessibles, dans le cadre des campagnes électorales, pour les candidats, partis et groupements politiques, qui peuvent utiliser les listes électorales à des fins de communication politique ».

Toutefois, le Conseil d’État a reconnu aux autorités habilitées à détenir les listes électorales (maire et préfet), la possibilité de refuser de communiquer des listes électorales « s’il existe, au vu des éléments dont [il] dispose, et nonobstant l’engagement pris par le demandeur, des raisons sérieuses de penser que l’usage des listes électorales risque de revêtir, en tout ou partie, un caractère commercial » (CE, 2 décembre 2016, n°388979). Dans cette même décision, il a précisé « qu’il était loisible à ces autorités, saisies d’une demande fondée sur l’article L.37 du Code électoral, de solliciter du demandeur qu’il produise tout élément d’information de nature à lui permettre de s’assurer de la sincérité de son engagement de ne faire de la liste électorale qu’un usage conforme aux dispositions de ce même code ». L’absence de réponse à une telle demande n’a pas d’effet automatique mais peut être prise en compte parmi d’autres éléments afin d’apprécier s’il convient ou non de communiquer la liste. Il revient aux autorités compétentes d’apprécier, sur la base des éléments à leur disposition, si elles sont en mesure d’attester l’existence d’un risque quant à un usage des listes demandées contraire aux dispositions du Code électoral. Si tel est le cas, elles peuvent légitimement refuser de faire droit à une demande de communication de la liste électorale.

En outre, dans la réponse ministérielle du 23 septembre 2021 précitée, il est indiqué que « les modalités de communication des listes électorales sont prévues à l’article L.311-9 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA). Aux termes de cette disposition « l’accès aux documents administratifs s’exerce, au choix du demandeur, et dans la limite des possibilités techniques de l’administration : par consultation gratuite sur place ; par la délivrance d’une copie sur un support identique à celui utilisé par la commune ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction ; par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ».

S’agissant de l’étendue de cette communication, le Conseil d’Etat affirme que « dès lors que la liste électorale présente un caractère permanent et est extraite d’un répertoire électoral unique et permanent, tout électeur inscrit sur une liste électorale peut, indépendamment de la publicité annuelle de la liste, obtenir d’une commune la communication de sa liste électorale à jour à la date à laquelle la commune se prononce sur la demande dont elle est saisie » (CE, 9 novembre 2022, M.A., n°449863).

Sachez enfin que, « si les maires et certains agents communaux disposent effectivement d’un accès spécifique à certaines données récoltées dans le cadre de la tenue des listes électorales, c’est uniquement à raison de leurs attributions légales et dans la limite du besoin d’en connaître » (article 4 du décret n°2018-343 du 9 mai 2018). Ils ne sauraient par conséquent utiliser ces données pour des finalités différentes de celles dans le cadre duquel elles ont été recueillies, notamment dans le cadre d’une campagne électorale, sous peine de s’exposer à des sanctions pénales (5 ans d’emprisonnement et 300 000 euros d’amende). C’est ce qui a été clairement affirmé dans une réponse ministérielle du 21 mars 2024, publiée au JO du Sénat, p.1216.