Rappel sur la responsabilité pénale financière dans le cadre du maniement des finances publiques
La responsabilité pénale des élus dans le cadre du maniement des finances publiques a trait notamment aux infractions à la probité définies dans les articles 432-10 à 432-15 du Code pénal (corruption, trafic d’influence, délit de favoritisme, prise illégale d’intérêts, concussion, détournement de fonds publics). La réforme entrée en vigueur au 1er janvier 2023 issue d’une ordonnance n°2022-408 du 23 mars 2022 est, quant à elle, relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics. Ses modalités d’application ont été précisées par deux décrets du 22 décembre 2022. Cette ordonnance a pour but d’unifier ce régime de responsabilité tout en maintenant la distinction entre ordonnateurs et comptables. L’objectif est de sanctionner directement la personne à l’origine de l’infraction financière et non plus systématiquement le comptable public (responsable sur ces deniers personnels d’une infraction en matière d’exécution des dépenses ou de recouvrement des recettes). Jusqu’à cette réforme, ce dernier était sanctionné et ce même si la faute trouve son origine auprès de l’ordonnateur (exécutif local).
L’article L.131-1 du Code des juridictions financières évoque désormais la liste des justiciables concernés par cette responsabilité financière unifiée entre les ordonnateurs et les comptables. Les infractions concernées par ce type de responsabilité sont :
• La faute grave ayant causé un préjudice financier significatif. Le caractère significatif du préjudice financier est apprécié en tenant compte de son montant au regard du budget de l’entité ou du service relevant de la responsabilité du justiciable.
• La faute relative à l’exécution des recettes, des dépenses et à la gestion des biens ;
• La faute de gestion à la direction d’une entreprise publique ou d’un EPIC ;
• Faire échec à une procédure de mandatement d’office ;
• Procurer un avantage injustifié à une personne morale, à autrui ou à soi-même par intérêt personnel direct ou indirect ;
• La méconnaissance de l’obligation de production des comptes ;
• L’engagement d’une dépense en méconnaissance des règles de contrôle budgétaire ;
• L’engagement d’une dépense sans en avoir le pouvoir ou la délégation ;
La loi prévoit également, depuis cette ordonnance de 2022, le champ des exclusions de cette responsabilité. Il s’agit des autorités politiques citées à l’article 131-2 Code des juridictions financières. Cette réforme concerne donc l’ensemble des gestionnaires publics, les ordonnateurs et comptables, à l’exception des élus locaux et des personnes qui suivent les instructions de leurs supérieurs hiérarchiques ou détenant un ordre écrit de l’élu local, sauf en cas de gestion de fait. Depuis l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 23 mars 2022, la gestion de fait est désormais une infraction en comptabilité publique, sanctionnée par les juridictions financières, en vertu du nouvel article L.131-15 du Code des juridictions financières (CJF).
La gestion de fait concerne « toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous le contrôle et pour le compte d’un comptable public, s’est ingérée dans le maniement de deniers publics ». Le maniement des fonds publics relève, en effet, de la seule compétence du comptable public. Celui-ci est autorisé à payer les dépenses des personnes morales de droit public, à encaisser leurs recettes et, d’une manière générale, à gérer les crédits, fonds et valeurs leur appartenant. Lorsqu’une personne (physique ou morale) manie ces deniers, en lieu et place du comptable public, elle est ainsi reconnue comptable de fait (ou gestionnaire de fait).
Aux termes de l’article L.131-11 du Code des juridictions financières (CJF) : « Les comptables de fait peuvent, dans le cas où ils n’ont pas fait l’objet pour les mêmes opérations des poursuites prévues à l’article 433-12 du Code pénal, être condamnés à l’amende par la Cour des comptes en raison de leur immixtion dans les fonctions de comptable public. « Le montant de l’amende tient compte de l’importance et de la durée de la détention ou du maniement des deniers, des circonstances dans lesquelles l’immixtion dans les fonctions de comptable public s’est produite, ainsi que du comportement et de la situation matérielle du comptable de fait. Son montant ne pourra dépasser le total des sommes indûment détenues ou maniées ».
Concernant le cumul de sanctions pénales avec la sanction pour gestion de fait, le Conseil constitutionnel pose comme principe dans sa décision QPC du 7 mai 2020 :
• qu’il y a constitutionnalité de ce cumul entre sanction pénale et sanction pour gestion de fait
• mais à la condition que les éléments constitutifs de l’infraction conduisent bien à une infraction spécifique avec des éléments constitutifs punissables dépassant ceux qui ont été nécessaires pour qu’il y ait gestion de fait. Cela sera apprécié au cas par cas par le juge du fond (malgré le principe général du droit (PGD) « non bis in idem » qui fait obstacle à ce qu’une autorité inflige deux fois des sanctions pour les mêmes faits).
En résumé, il y a donc, d’un côté, une responsabilité pénale des élus pour des infractions à la probité issues du Code pénal, et de l’autre, cette infraction financière particulière instaurée dans le Code des juridictions financières qui est la gestion de fait commise par les maires et les élus locaux en général.
Lire l’ordonnance n°2022-408 du 23 mars 2022, parue au Journal officiel du 24 mars 2022
Lire le décret n°2022-1604 du 22 décembre 2022 relatif à la chambre du contentieux de la Cour des comptes et à la Cour d’appel financière et modifiant le code des juridictions financières, paru au JO du 23 décembre 2022
Lire le décret n°2022-1605 du 22 décembre 2022 portant application de l’ordonnance no 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics et modifiant diverses dispositions relatives aux comptables publics, paru au JO du 23 décembre 2022
— Dernière mise à jour le 6 février 2025
